访谈嘉宾：国土空间规划局局长张欣

访谈简介：

2020年2月21日中共四川省委办公厅 川省人民政府办公厅公开印发了《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》（以下简称《实施方案》）。为便于大家更深入理解和掌握《实施方案》围绕国土空间规划有关政策和要求，记者采访了四川省自然资源厅国土空间规划局局长张欣。

文字实录：

记者：现实生活中，我们编制实施与国土空间有关的规划有哪些？《实施方案》实施后，新的国土空间规划与这些规划有什么区别和联系？

张欣：这个问题，相信也是很多读者所关心的。目前与国土空间相关的规划很多，我们常见的、也是大家比较熟知的有主体功能区规划、土地利用规划、城市（镇）总体规划等。新的国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国土空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是国土空间利用、开发、保护、修复活动的基本依据。

国土空间规划不是对原有规划的简单拼盘，也不是完全的另起炉灶，而是在“吸收、改革、提升”基础上的国土空间规划体系的整体重构。国土空间规划坚持问题导向，通过对原主体功能区规划、城市（镇）总体规划、土地利用总体规划评估，兼顾环保、水利、交通等专项规划评估，既全面总结和继承原有各类空间性规划的经验和成效，又认真梳理和摒弃存在的问题和不足，制定符合新时代发展要求的国土空间规划目标和指标体系，按照“四统一”（统一的规划审批体系、实施监督体系、政策法规体系、技术标准体系）要求，构建统一的基础信息平台，形成一本规划，一张蓝图。

自然资源部已经明确，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划、城市（镇）总体规划，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。随着各级国土空间总体规划和详细规划批准实施，同级主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等都将逐步退出历史舞台。

记者：《实施方案》明确了全省“四级三类”国土空间规划体系，他们之间是什么关系，各级各类规划具体包括哪些内容？

张欣：“四级”是与行政管理体制相适应的省、市、县、乡四级国土空间规划。“三类”就是总体规划、专项规划、详细规划。在纵向上，下级规划服从上级规划，通过指标分解、边界控制，建立层层传导机制，保障国家重大战略和我省发展战略落实；在横向上，加强总体规划、详细规划、专项规划的协调衔接，以详细规划落实总体规划，以总体规划指导和约束专项规划，努力把四川每一寸土地都规划得清清楚楚，明明白白，从而实现对每一块土地的空间用途管制。具体来讲：

◆省级国土空间规划是对全国国土空间规划的深化落实，侧重协调性，是全省开展保护、开发、整治、修复等各类空间活动的总纲，主要保障国家重大战略和我省发展战略在国土空间落地落实。

◆市县国土空间总体规划是对上位国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性、兼具协调性，确定市县国土空间保护、开发、修复格局，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。

◆乡镇国土空间总体规划是对乡镇国土空间保护利用做出的具体安排，侧重实施性。要明确乡镇国土空间发展目标，科学制定各类空间开发保护行为的指引与管控规则。

总体规划突出综合性，专项规划突出专门性，详细规划突出实施性。特别是详细规划是对具体地块用途和开发建设强度作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。城镇开发边界内，要实现详细规划全覆盖；城镇开发边界外的乡村地区，有条件有需要的村编制“多规合一”的村规划，暂时没有条件编制村规划的，应在县、乡级国土空间规划中明确村国土空间用途管制规则和建设管控要求。

记者：您刚才提到要“把四川每一寸土地规划得清清楚楚”，请问，在规划编制过程中，将采取哪些措施，确保这一目标的实现？

张欣：习近平总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。我们高度重视规划编制的科学性、协调性和操作性，强调自上而下、压茬推进，确保编制能用、管用、好用的国土空间规划，主要有以下措施：

◆扎实做好“双评价”，确保底数清。要求全面收集经济社会各个方面的基础资料，认真开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，深入研究经济社会与人口资源环境协调发展、防灾减灾与空间布局优化等相关重大问题，特别是在三调基础上，科学划定三条控制线（永久基本农田保护、生态保护红线、城镇开发边界），并在市县乡国土空间规划上精准落地，为编制各级各类国土空间规划奠定坚实基础。

◆强化“管什么就批什么”，不搞“大一统”。这次国土空间规划，按照编制指南、技术标准和审查要点，严格指标管控和边界控制，强化省对市县国土空间规划目标定位、空间格局、底线约束、要素配置、传导机制、信息平台等方面进行实质性审查，对其他只进行程序性审查，强化市对县级国土空间规划和县对乡级国土空间规划、村规划的审查责任，突出审查重点，一级对一级负责，把约束性指标、控制线和管制规则等该管的管好，允许市县没有想清楚的采取“留白”，增加地方政府在国土空间规划编制中的灵活管理和自由空间。

◆坚持“开门编规划”，防止“闭门造车”。《实施方案》要求各级政府在规划编制过程中，完善公众听证、专家审查、公示公告等机制，提高社会参与度。鼓励充分尊重社会各界和公众意见，要求地方政府把规划编制过程中的一些疑虑、矛盾和问题充分协商、妥善解决，确保规划更加符合实际，尽量避免规划失误，更防止规划上的折腾。

记者：有句大家熟悉的口头禅，“规划规划，墙上挂挂”。为避免这种现象发生，《实施方案》明确了采取哪些措施，保障国土空间规划实施到位、监督到位，真正实现“一张蓝图干到底”？

张欣：建立国土空间规划体系，构建国土开发保护新格局，是一项长期而艰巨的系统工程，需要我们大家都要有足够耐心和战略定力，要压茬推进、久久为功，防止浮躁冒进、急功近利。针对您的问题，《实施方案》围绕规划实施监督分别提出一些原则要求，今后还将进一步细化完善相关的制度规则和管理措施。

在规划实施方面，《实施方案》强调三点要求：

◆国土空间规划经过批准后必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委、政府改一次规划。

◆坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，对国土空间规划编制、实施、管理过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

◆强调分区分类实施用途管制，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对具有特殊保护与利用价值的区域，实行特殊保护利用制度。

在规划监督方面，《实施方案》提到了五种监督措施：

◆上级人民政府应加强对下级人民政府国土空间规划编制和实施的监督检查；

◆上级自然资源主管部门应会同有关部门组织对下级国土空间规划落实情况进行监督检查，国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容；

◆县级以上人民政府应向同级人大常委会报告规划的制定、修改、实施及监督检查情况，乡镇政府应向同级人民代表大会报告；

◆同步建立“一张图”实施监督信息系统，对国土空间规划的实施情况开展动态监测；

◆健全资源环境承载能力监测预警长效机制和国土空间规划定期评估制度。

此外，《实施方案》强调实施审计监督，对党委、政府主要负责人的教育培训注重提高其规划意识，并将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。以上措施的实施，我们相信可以最大限度的避免规划折腾，保证一茬接着一茬干，久久为功，一张蓝图干到底。

记者：我们注意到，《实施方案》没有统一明确全省“四级三类”国土空间规划何时批准实施，乡（镇）国土空间规划、村规划等也暂没有明确完成时间。那么，自然资源主管部门将如何有效保证今年及未来一段时间全省经济社会发展对国土空间规划的需要？

张欣：今年及未来一段时间我们称之为“多规合一”改革过渡时期。自然资源部在这个问题上已有明确要求，已经依法批准的、在有效期内的土地利用总体规划、城（镇）总体规划等空间规划继续执行，直到新的国土空间规划批准实施。对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。

同时也强调一致性处理务必确保四个“不得”：

◆不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标；

◆不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线；

◆不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容；

◆不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。

《实施方案》还明确要求，做好“多规合一”改革过渡时期的法律法规衔接。通过技术和法律法规两个层面，既确保过渡期相关规划实施监督的平稳有序过渡，又充分保障全省经济社会高质量发展对国土空间规划的需求。

记者：《实施方案》印发后，四川省自然资源厅将采取哪些举措，来保证《实施方案》的迅速推进和实施效果？

张欣：应该说在《实施方案》印发前，我们已经进行了初步思考。印发后，自然资源厅党组高度重视《实施方案》的落地落实工作，决定2020年在全省自然资源系统开展“规划攻坚年”行动。在拟制的“规划攻坚年”行动实施方案中，我们将进一步细化年度工作目标，明确了重点工作任务，强化了保障措施，确保2020年各项国土空间规划工作取得重大进展，确保《实施方案》迅速推进、落地见效。我们相信，在省委省政府的坚强领导下，在各级党委政府和社会各界的共同努力下，一茬接着一茬干，积小胜为大胜，一张蓝图干到底，必将早日实现四川国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为实现全面建成小康社会、建设美丽中国贡献四川智慧、四川力量。