“中共中央、国务院发出的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》是继1997年中央印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》后的又一重大举措，也是时隔20年对我国耕地保护及耕地占补平衡政策的实践总结和调整完善。这一文件使保护耕地体系更加成熟，保护耕地系统性、整体性和可操作性更上一层楼。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授开宗明义。  

在严金明看来，这一文件在新时期耕地保护和国土资源管理中，具有重要的里程碑意义。  

十大亮点凸显耕地保护新要求  

严金明告诉记者，土地管理和耕地保护是一项基础性工作，中共中央和国务院就土地管理这样高层次地发文，少之又少，上一次还是1997年的中发11号文。  

20年前文件起草的情景，严金明依然历历在目：“1997年11号文确定了以用途管制和耕地动态平衡为核心的制度框架体系，而这一次则注重目标导向与问题导向相结合，坚持严管严保、节约优先、统筹协调和改革创新的原则，提出了改革新思路。”  

他指出，当前随着经济发展进入新常态，新型城镇化、新型工业化、生态文明新要求使耕地保护仍面临严峻的形势。其一，我国人多地少、人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，这一严峻的土地基本国情将长久存在。其二，虽然我国粮食生产实现“十二连增”，但过于乐观和麻痹大意的思想开始出现，随着二孩政策放开、人口增长和消费结构升级，未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势，处于供不应求的不平衡状态。其三，在高速城镇化、现代化建设过程中，土地非农化加剧，耕地占补平衡难度加大，“占优补优”政策难以实现。最后，虽然耕地和永久基本农田保有量的目标已经明确，但一些地方仍然存在基本农田划定数量不足、质量不高、落地不实等问题，还需要充分做好打攻坚战的准备。  

通过对文件的梳理，严金明认为，这次文件确定的政策体系具有十大亮点：一是将耕地定位为我国最为宝贵的资源，没有之一，这在中央文件中是第一次提出。二是加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，将三者统筹起来。三是加强耕地管控、建设和激励多措并举。四是加强土地规划管控和用途管制，充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用。五是占补平衡算大账，探索补充耕地国家统筹的新办法，提出耕地占补实行县域自我平衡为主、省内调剂为辅、国家统筹为补充。六是实施耕地质量保护和提升行动，统筹推进耕地休养生息，七是鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式，大力实施土地整治，多渠道落实补充耕地任务。八是推行从行政管控到利益机制调节，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地的利益调节。九是最大程度最广泛调动社会力量保护耕地积极性，调动粮食主产区保护耕地积极性，调动农民自我保护耕地调积极性。十是实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，相应追究党政领导责任。  

让新政落地，应探索构建新模式新机制  

对于贯彻落实的中央文件精神，严金明建议，应针对区域经济社会发展与土地资源环境保护矛盾突出等问题，探索构建耕地保护的新模式、新机制：一要高起点规划。  

坚持政府统一领导、周密编制规划，高处着眼、顶层设计，把耕地保护规划蓝图落实到具体区域和地块，实现项目规划审批与村镇规划、新型农村社区规划和土地整治规划的协调统一。二要高标准建设。立足区域发展战略，坚持高标准开展、高质量推进。以开发低效用地、改善生产生活条件为出发点，以建设高标准基本农田为重点，加强耕地保护，有效整合区域土地资源，实现土地利用效益最大化。三要低碳化发展。以生态文明理念为引领，以强化区域功能为核心，以生态保育建设为主线，加大生态涵养投资力度，降低对资源的消耗，构建“山水林田湖”生态体系，打造生态精品示范工程。四要精细化管理。强化耕地和基本农田网格化管理和集约化用地，在摸清土地利用现状的基础上，加强依法管地和监督管理；做到精心计划安排和精细管理组织，层层细化目标，按计划落实、按步骤实施，分工明确、全面落实。五要市场化建设。吸引社会资本投入，逐步推进耕地保护实施的市场化建设，与土地综合整治效益分配机制相结合，充分体现“谁投资、谁受益”原则。同时实现放管结合，在加强事中、事后监管和完善监管体系中使简政放权顺利推进。  

而在占补平衡问题上，严金明建议，探索跨区域的耕地占补平衡机制，总结提炼地方占补平衡指标交易的做法与经验，建立以市场为核心的耕地占补平衡指标交易机制，确保指标在省域内的优化配置。在此基础上开展全国范围内耕地占补平衡试点工作，进行相关政策储备。  

“此外，还要始终坚持把农民利益放在首位，严格控制增减挂钩规模和节奏，适当扩大增减挂钩指标流转合适范畴，改革耕地占补平衡的考核办法，加强统筹推进高标准农田建设。”严金明表示。