攀枝花市自然资源和规划局 何凌

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2019年8月26日，经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了新一轮《土地管理法》修正案，这是自1986年颁布的《土地管理法》实施以来，进行的第4次修改。

一、修改背景

近年来由于土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题日益突出，农村土地制度改革迫切要求对《土地管理法》进行修改。

二、修改的基本原则

1.坚持正确方向。 按照习近平总书记关于“不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了”的重要指示和李克强总理关于“任何时候都要守住耕地红线”、“要坚持数量与质量并重,严格划定永久基本农田” 的要求,本轮《土地管理法》的修改坚持现行土地管理法关于土地所有制的规定,全面强化对永久基本农田的管理和保护,在征地补偿标准、宅基地审批等直接关系农民利益的问题上只做加法、不做减法。坚持以人民为中心这一核心价值取向，坚持解放思想与实事求是，一切从农民群众利益、从中华民族的长远发展出发来谋划改革和推进修法。确保法律修改方向正确。

2.坚持问题导向。新《土地管理法》为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;为缩小土地征收范围、规范土地征收程序,限定了可以征收集体土地的具体情形,补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序;为完善对被征地农民保障机制,修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定,强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

3.坚持制度创新。在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上,落实党的十九大精神和中央有关政策文件,将依法经过试点、各方面认识比较一致的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度创新经验及时上升为法律制度; 对经过实践检验比较成熟的永久基本农田保护、土地督察等制度通过法律予以明确;同时,为“多规合一”,国土空间规划体系建设等预留了法律空间。

4.坚持审慎稳妥。中央对《土地管理法》修改的指导思想是，农村土地制度改革要采取稳妥的办法，既要做一些积极的探索，又要可控、不失控、不引起混乱。修法工作始终与改革试点的探索创新、总结推广同步推进，最终形成的修法方案是在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，将各方面认识比较一致、经过实践检验比较成熟的制度和创新经验上升为法律制度；对认识还不一致、试点还未取得明显成效的，预留了法律空间。

三、新《土地管理法》的十大亮点及其主要内容

（一）破除农村集体建设用地进入市场法律障碍

原来的《土地管理法》规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该宗土地才可以出让。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡接合部，大量的集体建设用地违法进入市场，严重挑战法律的权威。在33个试点地区，集体经营性建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。

新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。土地使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，为城乡融合发展扫清了制度性障碍。需要特别说明的是，允许集体经营性建设用地进入市场，并不意味着农村所有的土地都可以随便进入市场。能够直接进入市场的集体经营性建设用地，必须符合法律规定的条件，必须遵循用途管制的原则和要求。新法实施后，国务院还将出台行政法规，进一步明确集体经营性建设用地进入市场的范围、条件、程序和管制规则。

（二）改革和完善土地征收制度

随着工业化城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。新《土地管理法》在总结多年来征地制度改革试点经验的基础上，对土地征收制度做出了多项修改完善：

一是，首次对土地征收的公共利益范围进行明确界定。《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用并给予补偿。但什么是土地征收的“公共利益”两法都没有明确规定，加之集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效保障，影响社会稳定。新《土地管理法》增加第45条，采用列举的方式，首次对土地征收的公共利益进行界定：因军事和外交需要、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要以及成片开发建设，确须征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

二是，明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

三是，改革土地征收程序。将原来的征地批后“两公告一登记”修改为征地批前的“调查、评估、公告、听证、登记和协议”，启动征地前社会稳定风险评估。征地补偿安置方案要至少公告30天。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

（三）完善农村宅基地制度

长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难以落实。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来“一户一宅”的基础上，增加宅基地户有所居的规定：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

（四）为多规合一改革预留法律空间

建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条规定，国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》明确，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在国土空间规划编制前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

（五）合理划分中央和省级政府土地审批权限

原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应“放管服”改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照“谁审批谁负责”的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

（六）基本农田变为永久基本农田

实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为增强全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据严格管理。同时，新《土地管理法》对永久基本农田的划定比例做了更加实事求是的规定，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

（七）国家土地督察制度上升为法律制度

为有效解决土地管理中存在的地方政府违法行为高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、查处违法案件等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第5条，对土地督察制度作出规定，国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标准，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

（八）不动产统一登记取代土地登记

随着不动产统一登记制度的实施，土地登记已经被不动产统一登记所取代。新《土地管理法》进一步确认了这一改革成果。新《土地管理法》第12条规定：土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。删除：确认林地草原的所有权使用权，确认水面滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。

（九）完善土地承包法律制

新《土地管理法》第13条规定明确了：农村集体土地和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农村的土地，采取家庭承包方式承包、不宜采取家庭承包方式的可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，并明确了耕地、草地、林地的承包期限。重要意义：宣誓农村土地承包政策长久不变，日前中共中央、国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。

（十）农村宅基地违法处罚机关进行了调整

新《土地管理法》第78条：农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。执法部门的调整：调整为县级以上人民政府农业农村主管部门。工作移交期限：2020年。

新《土地管理法》集中体现了以习近平同志为核心的党中央改革农村土地制度、严格耕地保护的重大决策部署。破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的制度性障碍，改革和完善了农村土地征收制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地特别是永久基本农田的保护，这一系列重大修改必将对我国土地管理制度乃至于国民经济和社会发展产生重大而深远的影响。